[摘要] 国务院法制办在去年年底发布的《居住证管理办法(征求意见稿)》，日前已结束了近一个月的向社会公开征求意见阶段。从该“征求意见稿”的内容来看，相较于过去的户籍制度改革，无论是在制度设计上还是在具体内容上都有很大的进步。可以说，目前的居住证制度已经离全面统一、公平合理的户籍制度仅有“一步之遥”。不过，这
李长安对外经济贸易大学公共管理学院教授
国务院法制办在去年年底发布的《居住证管理办法(征求意见稿)》，日前已结束了近一个月的向社会公开征求意见阶段。从该“征求意见稿”的内容来看，相较于过去的户籍制度改革，无论是在制度设计上还是在具体内容上都有很大的进步。可以说，目前的居住证制度已经离全面统一、公平合理的户籍制度仅有“一步之遥”。不过，这后一步能否顺利迈出，恐怕还需要各级 付出更多的努力才能实现。
此次“征求意见稿”对居住证持有者提出了九项基本公共服务，包括免费接受义务 ；平等享有劳动就业权利；基本公共就业服务；依法参加社会保险；缴存、提取和使用住房公积金；基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待；公共文化体育服务；法律援助和其他法律服务及国家规定的其他基本公共服务。此外另有6项便利，包括：按照国家有关规定办理出入境证件；机动车登记；申领机动车驾驶证；报名参加职业资格考试、申请授予职业资格；办理生育服务证及国家规定的其他便利。
仅从以上内容上来看，如果流动人口能够顺利申领到所在城市居住证的话，那么居住证持有者所能够享受到的待遇已经基本上与当地户籍人口相差无几。假如真的如此的话，那居住证岂不是与 本的功能大同小异，还不如直接给符合条件的流动人口发放 本不就行了？何苦又设计出这么一个过渡性的户籍制度呢？
事实上，居住证不仅与 本在名称上存在着差异，其隐藏的申领条件及其过渡条件才是背后真正的困难和问题所在。具体来说，一方面，在申领条件方面，仍存在着诸多的“玻璃门”。比如在“征求意见稿”中提出：公民离开常住 所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，只要符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照规定申领居住证。但究竟什么叫稳定就业，什么情况下又算是拥有稳定住所，都存在着较大的解释弹性。我国的流动人口大的特点就是“流动就业”或“候鸟式就业”，而且大多数人都是租住或居住在工棚，实际上能够符合这些条件的人 少。至于大家寄予希望的 “积分制”，更多的是解决 人才的户籍问题，与大多数流动人口无关。另一方面，即使获得了居住证，其能够享受到的也仅是基本公共服务，至于大家关注的高考等核心问题仍未放开口子。
更大的困难则来自于扩大基本公共服务所需有的财政资金不足。据测算，每个农民工市民化的成本大约是30万元，1亿农民工市民化则至少需要30万亿元。目前，我国经济下行压力增大，地方财政大多捉襟见肘，能够拿出来普及基本公共服务的资金与现实的需求存在着巨大的缺口。而这也正是多年来我国户籍制度改革推进缓慢的根源所在。
由此可见，居住证与 本表面上看起来仅有“一步之遥”，但“差之毫厘”也会“失之千里”。而要实现我国户籍制度的真正公平和统一，不仅要求创新新型城镇化的发展模式，正确处理好城镇化过程中的人口流动与城市管理之间的矛盾。还需要尽快改革我国的财税体制，扭转地方 财权与事权不对等的现象，同时扩大和创新城镇化过程中的融资渠道和筹资模式，缓解资金短缺带来的瓶颈难题。只有充分调动包括地方 在内的各方面积极性，我国的户籍制度改革才能顺利跨过这关键的一步，户籍制度改革的目标才能顺利实现。
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